اصرار و پافشاري بر كاهش وابستگي درآمد نظام بانكي به سود تسهيلات بانكي و ايجاد تسهيلات لازم به منظور كاهش سود تسهيلات بانكي به عنوان فاز ديگر جهت‌گيري مورد نظر رئيس جمهور ممكن است باعث محدود شدن و كاستن منابع بانك‌ها شده و در عمل فرآيند تخصيص را مختل مي‌سازد.

به نظر يكي از مأموريت‌هاي اصلي كارگروه ايجاد تحول رفتاري نظام بانكي، حل تناقض موجود بين محدوديت منابع و تقاضاي فزآينده براي دريافت منابع است آن هم در شرايطي كه در فرمان نخست بر كاهش منابع بانكي به سود ناشي از اعطاي تسهيلات تاكيد شده است.

محمود‌احمدي‌نژاد در دستور دوم خود به معاون اولش پرويز داوودي اعلام مي‌كند نسبت به بازنگري در  قانون عمليات بانكي بدون ربا، بازنگري در قوانين پولي و بانكي كشور و بازنگري در مأموريت‌ها و كاركردهاي بانك مركزي و بانك‌هاي دولتي و خصوصي اقدام شود.

فرمان دوم بسيار گسترده است و واكاوي قوانين و مقرارت وضع شده طي بيش از نيم قرن اخير به ويژه پس از ايجاد بانك مركزي را طلب مي‌كند و در عمل ساختار كلان پولي و مالي كشور را به چالش بنيادين مي‌كشاند. در اين وادي انحلال شوراي پول و اعتبار و ادغام آن در شوراي اقتصاد هم با توجه به رسالت و مأموريت‌هاي قانوني شورا تأمل برانگيز است.

جهات 6گانه و چند ضلعي متوازن

آيا جهت‌گيري راهبردي ترسيم شده از سوي رئيس‌جمهور براي شوراي بازنگري در قوانين بانكي جامع و متوازن بوده و به استقلال بيشتر نظام ياد شده مي‌انجامد يا اينكه راه وابستگي را با هدف خدمت به اقتصاد ملي را فراهم مي‌سازد؟ آيا دستور رئيس جمهور بانك‌ها را از حالت بنگاه‌داري به سمت مأموريت نوين ارائه خدمات بانكداري  رهنمون مي‌سازد؟

جهت‌گيري اول بر زمينه‌سازي لازم براي اجراي سهل‌تر احكام نوراني اسلامي در بخش بانكي و پولي اشاره دارد كه به واقع شائبه‌هاي احتمالي در خصوص ربوي بودن عمليات بانكي در كشور را به دليل پيچيدگي قوانين و مقررات موجود را تاييد مي‌كند و بار ديگر چالش فكري و نظري برسر نحوه رفع ابهامات را به دنبال خواهد آورد.

قانون عمليات بانكي بدون ربا (بهره) از زمان تصويب در 8 ارديبهشت 1362 به اجرا درآمده همواره از سوي برخي كارشناسان اقتصادي و حوزوي مدافع اقتصاد اسلامي مورد ايراد واقع و بر ضرورت رفع سوء ابهام‌ها در خصوص ربوي بودن عمليات بانكي تصريح شده است جهت‌گيري دوم در فرمان دوم رئيس جمهور ناظر به اين است كه در بازنگري قوانين بانكي تأمين نيازهاي مردم به صورت قرض‌الحسنه و ترويج فرهنگ مترقي قرض‌الحسنه در مراودات معمولي و جاري مردم مورد مداقه قرار گيرد.

مصداق عملي اين ايده رئيس جمهور را مي‌توان در تشكيل بانك قرض‌الحسنه و تقسيم بانك‌هاي كشور به بانك‌هاي قرض‌الحسنه و سرمايه‌گذاري براساس كاركرد عقود اسلامي بانكي سراغ گرفت به گونه‌اي كه بانك‌ها سپرده‌هاي قرض‌الحسنه خود را صرفاً به صورت قرض‌الحسنه به مردم وام دهند و از دريافت سود بانكي خودداري كنند.

همين مسئله در جهت‌گيري چهارم تشريح شده است به نحوي كه خدمات بانكي از سرمايه‌گذاري تفكيك شود و نقش بانك از سرمايه‌گذار و رقيب مردم به واسطه‌گري در ارائه صرف خدمات تغيير يابد. در عين حال سه ضلع از شش ضلعي راهبردي براي بازآفريني نقش بانك‌ها جاي بحث دارد.

نخست ايجاد تسهيلات لازم براي حذف سود تسهيلات بانكي  است و اين ايده رئيس جمهور كه جذاب است در مرحله عمل آن هم در اقتصاد تورمي ايران و محدوديت بانك‌ها در توزيع اعتبارات محدود خود در برابر تقاضاهاي زياد قابل تحقق نخواهد بود با توجه به اين كه راهبرد و راهكاري براي تجهيز منابع بانك‌ها معرفي نشده است.

از جانبي ديگر ارتقاي نقش عمليات بانكداري به عنوان پشتيبان اقتصاد و حلال مشكلات اقتصادي كشور و افزايش ثروت ملي و توزيع عادلانه آن بين اقشار و مناطق مختلف كشور در شرايطي كه اقتصاد ايران متمركز، دولتي و متمايل به فعاليت‌هاي تجاري و دلالي است، دشوار خواهد بود، چرا كه تعريف خاصي از نقش بانك‌ها  در اقتصاد ملي و نه دولتي وجود ندارد و احتمال شيوع پيامدهاي ناگواري چون رانت‌جويي و افزايش‌ چشمگير مطالبات معوق بانك‌ها را تشديد مي‌كند.

با هدف تبيين و بازخواني دقيق فرمان‌هاي بانكي رئيس جمهور در صدد برآمديم تا تحولات 52 سال اخير در حوزه قانون‌گذاري پولي و مالي كشور را بررسي و به عرصه نقد بكشانيم.

در گزارش‌هايي كه با سر فصل بازخواني فرمان‌هاي بانكي رئيس‌جمهوري  ارائه مي‌شود، به سير اتفاقات در حوزه پولي و بانكي و مالي از سال 1334 مي‌پردازد و به‌طور عمده مفاد لايحه قانون بانكداري مصوب 1334، قانون پولي و بانكي كشور 1339 و 1351، لايحه قانوني ملي شدن بانك‌ها 1358، لايحه قانون اصلاح قانون پولي و بانكي 1358  و سرانجام قانون عمليات بانكي بدون ربا (بهره) 1362 را بررسي مي‌كند.

نكته قابل تامل در فرآيند تغيير و تحولات پولي و بانكي 52سال گذشته، سلطه تدريجي دولت و كاستن از استقلال نسبي بانك مركزي است كه به شيوه‌هاي مختلف صورت گرفته است.

قانون اول پس از 40 سال

نخستين لايحه‌اي كه به‌طور خاص و مستقل به تعريف فعاليت بانكداري و حدود و ثغور وظايف بانك‌ها اختصاص داشت، لايحه قانوني بانكداري مصوب شده در پنجم تيرماه 1334 كميسيون‌هاي مشترك مجلسين بود هر چند فعاليت بانكداري در ايران چهل سال قبل يعني هفتم ارديبهشت 1294 با قانون اسكناس بانك شاهنشاهي ايران آغازشده بود.

پس از آن بود كه در 14 ارديبهشت 1306 با هدف پيشرفت امر تجارت، فلاحت، زراعت و صناعت اجازه تأسيس بانك ملي ايران صادر شد و دو سال پس از آن در 27 اسفند 1308 قانوني براي تعيين واحد و مقياس پول قانوني ايران نوشته شد، طي سال‌هاي پس از آن بانك فلاحتي ايران (1309) بانك فلاحتي و صنعتي- سهامي (1312) بانك رهني ايران (1317) صندوق پس‌انداز ملي (1318) بانك ساختماني (1331) و بانك توسعه صادرات (1331) مستند به اساسنامه‌هاي خود و مقررات پولي و مالي كه به‌طور پراكنده وضع شده بود، فعاليت داشتند تا آن كه لايحه قانوني بانكداري تصويب و ابلاغ شد.

به موجب اين قانون بانك موسسه‌اي است كه به صورت شركت سهامي مطابق قانون تجارت تشكيل شده و به عمليات بانكي مي‌پردازد و حداقل 60درصد از سهام بانك بايد با نام باشد، همچنين بانك‌ها علاوه بر قبول سپرده و افتتاح حساب جاري و اعطاي اعتبار بر طبق اساسنامه خود اجازه دارند نسبت به انجام معاملات مربوط به بروات و سفته، سهام و اسناد و اوراق بهادار، نقل و انتقال وجوه، معاملات ارزي و فلزات گرانبها، قبول امانات، تضمين و نيز كمك به تأسيس مؤسسه‌هاي كشاورزي، رهني، صنعتي، بازرگاني، ساختماني، معدني و حمل و نقل يا مشاركت در آنها اقدام كنند.

قانون ياد شده اجازه تأسيس هر نوع بانك را منوط به كسب اجازه هيات نظارت بر بانك‌ها مي‌داند و در مورد بانك‌هاي خارجي تصويب هيأت وزيران و مجوز مجلس لازم بوده است. حدود عمليات بانك‌ها هم به گونه‌اي ترسيم شده كه به موجب آن خريد و فروش كالا به منظور تجارت، خريد اموال غيرمنقول زائد بر احتياج‌هاي بانك (مگر براي وصول مطالبات از مشتريان تا حد معين)، خريد سهام و اسناد  وام و اوراق بهادار از شركت‌ها، بنگاه‌ها بيش از 10درصد از سرمايه و اندوخته‌هاي قانوني بانك، خريد و فروش سهام خارجي و اوراق قرضه خارجي و بازخريد سهام خود بدون اجازه صندوق نظارت بر بانك‌ها و تنزيل مجدد سفته‌هاي نزولي از ضوابط بانك ملي ايران را ممنوع مي‌داند.

قانون بانكداري قبول سپرده‌هاي پس‌انداز را منحصر به بانك ملي ايران مي‌داند كه حكم بانك مركزي را داشته و ساير بانك‌ها موظف بودند از سياست‌هاي  اعتباري وضع شده از سوي بانك ملي ايران پيروي كنند. به همين منظور  براي نظارت بيشتر بر جريان اعتبارات كشور و بازرسي سازمان و عمليات بانك‌ها هيأت نظارت بر بانك‌ها متشكل از دادستان كل، معاون وزارت دارايي، مديركل بانك ملي ايران، رئيس اتاق بازرگاني و يك نماينده به انتخاب بانك‌هاي غيردولتي ايجاد شد كه 6 وظيفه را عهده‌دار بود كه عبارتند از:

1- مراقبت در اجراي قانون
2- تعيين نرخ‌هاي بهره و كارمزد معاملات بانكي
3- وضع مقررات اصولي نسبت به نگاهداري حساب‌ها و تنظيم ترازنامه بانك‌ها
4- نظارت در امور بانك‌ها در جريان اداره امور از حيث حفظ منافع عمومي و حقوق مشتريان
5- دادن اجازه تأسيس بانك جديد با سرمايه‌هاي داخلي
6- دادن اجازه كاهش سرمايه يا انتشار اوراق وام.

شوراي پول و اعتبار در ابتداي راه

بانك مركزي ايران براي بار نخست به موجب قانون بانكي و پولي كشور مصوب 7 خرداد 1339 كميسيون‌هاي مشترك دارايي و دادگستري مجلسين تأسيس شد در حالي كه پيش از اين نيز وظايف بانك مركزي به نوعي بر عهده بانك ملي ايران بود، نكته مهم وظايف و اعضاي شوراي پول و اعتبار است كه به موجب اين قانون، 15 نفر عضو داشت كه: رئيس كل بانك مركزي، وزراي صنايع و معادن، كشاورزي و بازرگاني، دادستان كل ديوانعالي كشور، نماينده اتاق بازرگاني،‌ دبيركل شوراي عالي اقتصاد، دبيركل شوراي پول و اعتبار، مدير كل بانك ملي ايران، نماينده بانك‌هاي خصوصي به همراه يك استاد اقتصاد با معرفي دانشگاه و نماينده شوراي كشاورزي مركز و نيز متخصصان اقتصاد صنعتي، اقتصاد پولي و مالي و اقتصاد كارگري هر كدام يك نفر اعضاي شوراي پول و اعتبار بودند.

علاوه بر تركيب اعضاي، شوراي ياد شده موظف بود با رئيس كل بانك مركزي در اداره عمومي بانك‌ها همكاري كند و هدايت فعاليت بانك‌ها و نظارت در امور بانكداري را عهده‌دار باشد، دو وظيفه مهم و اثر‌گذاري كه بر دوش شوراي ياد شده بود، به مرور زمان رنگ باخت. يكي از آنها دادن نظر مشورتي در امور مالي و اظهار نظر در مسائل پولي و اقتصادي به دولت بود تا اين نظر مشورتي از سوي دولت در تصميم‌گيري امور پولي و مالي كشور لحاظ شود.

وظيفه ديگر شورا همكاري با شوراي عالي اقتصاد براي ايجاد هماهنگي در تصميم‌گيري‌هاي مربوط به اقتصاد پولي و مالي كشور بود. دقت نظر در تركيب اعضاي شوراي پول و اعتبار و استقلال نسبي اعضا دست‌كم روي كاغذ از ساختار دولتي و نيز جايگاه اين شورا در تصميم‌گيري‌‌هاي پولي و مالي كشور نشان مي‌دهد كه استقلال سياست‌هاي پولي و مالي از سياست‌هاي بودجه‌اي و امور بخشي گرايانه اقتصاد، ضرورت داشته است و در گذر زمان به‌تدريج اين استقلال نسبي هم مخدوش شده است.

جايگاه شوراي ياد شده به اندازه‌اي بوده كه حتي اعضا قبل از آغاز به كار ملزم به سوگند خوردن بودند تا «خدا را گواه بگيرند كه در انجام وظايف نهايت دقت و دلسوزي را مبذول دارند و كليه تصميمات خود را مقرون به صلاح كشور» نمايند. رياست شوراي پول و اعتبار برعهده رئيس كل بانك مركزي بوده و ليكن اين شورا بايد هرگونه گزارشي كه وزير دارايي بخواهد، در اختيار او قرار دهد.

نكته قابل تأمل، عضويت نداشتن وزير دارايي در شوراي پول و اعتبار است، اين شورا هر سه ماه يك بار گزارشي از طرز اجراي وظايف خود و تحولات پولي و بانكي به وزير دارايي مي‌دهد و هرگونه نظرات و پيشنهادهايي كه درباره احتياج‌هاي اقتصاد ملي مفيد بداند، در گزارش خود يادآوري مي‌كند. براساس قانون مصوب 1339، دبيركل شوراي پول و اعتبار با پيشنهاد رئيس كل بانك مركزي و تاييد وزير دارايي منصوب شده و دبيركل در مقابل دادگاه و مراجع قانوني پاسخگو بوده است.

از حيث ساختاري نيز دستگاه‌هاي شوراي پول و اعتبار جز جدا نشدني سازمان بانك مركزي ايران محسوب و هزينه آنها مانند هزينه شورا بر عهده بانك مركزي بوده و كارمندان اداري شورا هم جزو  كارمندان اداري بانك مركزي قلمداد شده است.

شوراي پول و اعتبار گذشته از وظايف پيش گفته وظيفه دارد با پيشنهاد رئيس كل بانك مركزي، آئين‌نامه استخدام و ساير آيين‌نامه‌هاي داخلي و بودجه بانك را تصويب كند. يكي از اصلي‌ترين و پرمناقشه‌ترين وظيفه شورا «تعيين نرخ رسمي تنزيل و نرخ بهره و كارمزد معاملات با دولت و سايرين» است كه از بدو تأسيس بانك مركزي و ايجاد شوراي پول و اعتبار اين هم در اختيار شوراي مذكور بوده است، علاوه بر اين تنظيم آيين‌نامه اجرايي قانون ارز و پيشنهاد آن به هيأت دولت و اعلام نظر درباره خريد يا فروش طلا و نقره و ورود و خروج آن به كشور براي تصميم‌گيري از سوي دولت بر دوش شوراي پول و اعتبار بوده است.